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  • 산지전용허가기준의 개선방안(8)
    산지개발에서는 필연적으로 절·성토면이 발생하고 주변 형질이 변경됨에 따라 산사태 혹은 토사유출 등 인근지역에 피해를 줄 우려가 생긴다. 이를 방지하기 위하여 시설물설치, 조림, 사방 등의 복구가 필요하다. 복구설계서의 승인시점은 “산지전용허가신청 시 산지전용허가신청서와 복구계획서를 제출하며, 산지전용허가증을 교부받은 후 복구설계서를 제출하여 승인을 받은 후 복구공사를 시행하도록” 규정하고 있다. 산지전용허가를 신청할 때 사업계획에 관한 내용과 함께 복구대상 산지에 대한 복구 공법 및 견취도가 포함된 복구계획서를 제출하도록 되어 있다. 그리고 산지전용의 목적사업이 완료되거나 전용기간이 만료될 때 산지를 복구하도록 하고 있으며, 이 때 복구기간 등이 포함된 복구설계서를 제출하여 승인을 얻도록 하고 있다. 이 과정에서 가장 많이 발생하는 문제점은 산지전용허가를 받을 때 제출하는 복구계획서와 목적사업 완료한 후 제출하여 승인을 받는 복구설계서의 차이점에 대해 민원인이 쉽게 인식하지 못하여 복구 작업을 다 마친 이후에 복구설계서를 제출하여 승인을 받는 사후승인이 되어버리는 일이 종종 발생한다. 법제상으로는 목적사업이 완료되고 복구공사가 착수되기 전에 복구설계서 승인을 받아 승인받은 내용대로 복구하도록 되어 있다. 그러나 실제 현장에서는 부지조성공사와 함께 복구공사가 이루어지므로 복구설계승인은 차후에 복구공사가 완료된 이후에 이루어질 가능성이 생기고, 이는 개발과정에 대한 이해가 부족하여 발생하는 문제점으로 볼 수 있다. 복구설계서와 복구계획서의 중복을 막기 위해 복구설계서 승인제도를 삭제하고 산지전용허가 신청시 제출한 복구계획서대로 복구공사를 하도록 하며, 복구계획서대로 착수하지 않았을 경우 허가취소, 준공검사 불허 등의 조항을 마련하여 올바른 복구공사가 이루어 질 수 있도록 보완해야 한다. 올바른 복구는 산사태 등의 자연재해를 막을 수 있으며 개발로 인해 훼손되는 경관이나 산림을 최소화 시켜 회복할 수 있는 기회이므로 이 과정을 철저히 수행하고 감독할 수 있도록 해야 할 것이다. 부지조성과 복구공사가 동시 진행(골프장개발) 부지조성과 복구공사가 동시 진행(공장개발) © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(7)
    산지를 개발함에 있어서 고층의 건축물은 산지경관을 크게 훼손할 수 있으며, 특히 평지에서처럼 고층 과밀도로 개발을 허용할 경우 산지가 지니고 있는 산림 환경의 파괴는 물론 주변산림의 환경까지도 크게 오염시킬 수 있다. 산지개발에 있어 건축물높이는 쾌적한 주거 환경에 중요한 역할을 해주는 지표이다. 따라서 평지에서 허용하고 있는 높이와는 다른 적정한 높이로의 제한이 필요하다. 산림청고시 산지전용허가기준의 세부 검토기준에 관한 규정에서는 건축물높이를 제한하고 있는데, 산지를 전용하여 시설하는 건축물의 높이는 16미터 이하를 원칙으로 하도록 하고 있다. 다만 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 주거지역, 상업지역, 공업지역과 지구단위 계획을 수립하여 지구단위 계획구역 안에서 허용되는 건축물, 도시계획시설은 건축물 높이 16미터 이하의 규정에서 제외 된다. 건축물 높이는 건축물에 의한 스카이라인 훼손을 방지하고 경관 훼손을 최소화하기 위한 기준이다. 그러나 산지전용허가기준에서 제시하고 있는 건축물 높이 기준이 획일적으로 16미터 이하가 되도록 수치를 제시하고 있어 문제가 되고 있다. 이와 같이 획일적인 기준이 적용되다 보니 다양한 지형과 여러 종류의 수목이 어우러져 있는 특성을 갖는 산지임에도 불구하고 산지를 개발함에 있어서 다양한 특성에 적합하도록 개발하는데 한계를 가질 수 있다는 점이다. 즉, 산지의 지형은 매우 다양하기 때문에 지형에 따라서는 16미터 이하의 경우라도 경관을 훼손할 수 있고, 16미터 이상의 경우도 주변 경관과 조화되게 친환경적으로 개발이 가능할 수도 있다. 또한 산지의 능선부에 건축물을 시설할 경우라도 주변의 지형이나 수목과 조화되게 개발이 가능하다 <그림참조>. 건축물 높이에 대한 개선안은 두 가지로 생각해 볼 수 있다. 첫 번째 개선안으로는 현행 건축물높이 16미터 기준에 대하여 탄력적으로 적용하도록 개선해 주는 것이다. 즉, 지형여건을 고려하여 일정 비율을 증감할 수 있도록 하는 것이다. 두 번째 개선안으로는 건축물 높이가 지형이나 주변 수목과 조화되도록 하며 스카이라인을 훼손하지 않도록 가이드라인을 제시하는 것이다. 이 경우 주변과 조화되는 높이에 대한 판단자료가 필요한데, 현재 국립산림과학원에서는 스카이라인을 보호하고 주변 지형이나 수목에 조화되는 건축물 높이 산정 프로그램을 개발 중에 있다. 주변수목과 조화되는 건축물 높이 저층의 경우도 스카이라인 훼손 © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(6)
    산지의 표고 규정은 산지의 능선과 경관을 보호하기 위한 기준으로 산지전용허가기준에서는 “전용하고자 하는 산지는 당해 산지의 표고 (산지락 하단부※를 기준으로 한 산정부의 높이로서 지반고를 말한다)의 100분의 50 미만에 위치하여야 하고 도로, 철도, 스키장 등과 표고 100미터 미만인 경우는 제외”하도록 규정하고 있다. ※산자락 하단부 : 전답, 취락 등의 산지 이외의 다른 용도로 이용되고 있는 토지가 산지에 의하여 단절되지 아니하고 연속하여 이루어지는 지형의 최고 지점을 산자락 하단부로 한다. 산지의 표고에 대한 규정의 문제점으로는 산지의 지형이 다양하기 때문에 100분에 50에 대한 구분이 쉽지 않다는데 있다. 즉, 능선이 복잡한 다능선의 경우 조망지점에 따라 능선분류 위치가 달라질 수 있고 현지에서 능선을 분류한다는 것이 사실상 불가능하기 때문이다. 또한, 산자락 하단부의 용어가 불분명하여 현지 적용과정에서 분쟁이 발생할 소지가 있다는 것이다. 즉, 개발사업자는 산자락 하단부를 가능한 높은 곳으로 상향 조정하려는 경향이 있어 산지전용허가 담당공무원이 이를 바로 잡는 과정에서 이견이 발생하고 있는 실정이다. 한편, 표고 100분에 50에 대한 규정은 표고 100미터 이하의 경우 적용대상에서 제외되어 도심주변의 보전가치가 높지만 표고가 낮은 산지에 대한 보전대책이 요구되고 있다. 표고 100분에 50에 대한 기준에 대하여 고시로서 산정부와 산자락 하단부에 대한 용어 정의만 제시하고 있을 뿐 능선분류 도구나 구체적인 구분방법 등 세부적인 지침은 제시되어 있지 않은 실정이다. 따라서 위와 같은 문제를 해결하기 위해서는 문제가 되고 있는 산자락 하단부에 대한 용어 정의를 명확히 함과 동시에 누구나 쉽게 이용할 수 있는 능선 분류방법을 개발하여 보급하는 것이 가장 중요할 것으로 판단된다. 국립산림과학원에서는 수치지형도와 임상도를 이용하여 능선을 분류할 수 있는 프로그램을 개발하였다. 개발된 프로그램은 수치지형도상의 산정부와 임상도상의 임경지 경계를 산자락하단부로 설정하여 능선을 분류하도록 하였는데 현지적용성 검증을 거친 상태이다. 개발된 능선분류 프로그램을 보급할 경우 능선분류로 인한 민원을 해결하는 등 산지전용허가 업무의 효율성을 제고할 것으로 기대된다. 분쟁 소지가 있는 산자락 하단부 능선분류 프로그램 © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(5)
    절·성토면의 수직높이 규정은 산지개발에 따른 절개지로 인해 산사태 등의 재해우려에 대한 안전성 확보를 위한 것이다. 따라서 전용허가기준에서는 절·성토면의 수직높이를 제한하고 있다. 산지관리법상의 절·성토면의 수직높이 규정은 “산지전용 후 발생되는 절·성토면의 수직높이는 15미터 이하가 되도록 사업계획에 반영”하도록 하고 있다. 다만, 타법에서 절·성토면을 정하고 있거나, 계단식 산지전용의 경우는 15미터 규정이 제외된다. 절·성토면의 수직높이에 대한 규정의 문제점으로는 다양한 산지의 지형, 토질, 모암형태 등을 고려하지 않고 획일적으로 적용하도록 함으로서 현지에 적용하기에 불합리한 경우가 발생할 수도 있다는 것이다. 즉, 설계도상에 절·성토면의 수직높이가 15미터 이하가 되도록 사업계획에 반영하도록 되어 있으나 토목공법의 특성상 작업과정에서 15미터를 초과할 경우가 있는데 이 경우 산지전용허가 담당공무원이 감독 부실의 책임을 져야 한다는 것이다. 위와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 절․성토면의 수직높이 기준에 대하여 어느 정도 탄력을 부여해줘야 할 것으로 판단된다. 즉, 지형이나 토질, 모암형태 등을 고려하여 안정성이 확보된 경우에는 절·성토면의 수직높이를 일정비율 가산할 수 있는 등의 일련의 조치가 필요하다. 지구단위계획에 의한 대규모 개발사업의 경우 타법의 규정에 의하여 30미터까지 절·성토면 수직높이가 인정되는데, 이 경우 토목 및 건축 전문가들의 철저한 설계·시공과 관련법에 의한 감리제도가 적용되어 경관훼손을 최소화하고 안전성을 확보할 수 있게 된다. 그러나 소규모 공장이나 주택지를 개발할 경우 전문성이 없는 현장 포크레인 기사들의 기술에 의존하고 있는 실정으로 부실공사에 의한 재해발생의 소지를 안고 있다고 할 수 있다. 따라서 산지개발에 따른 절·성토면의 수직높이에 대한 가산 여부를 근본적으로 해결하기 위해서는 감리제도 도입 등 안전성을 확보할 수 있는 제도적 장치가 선행되어야 할 것으로 판단된다. 절·성토면의 수직높이(골프장개발) 절·성토면의 수직높이(택지개발) © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(4)
    입목 축적에 대한 기준은 양호한 산림을 개발로부터 보호하기 위한 기준이다. 입목축적에 대한 기준으로 “전용하고자 하는 산지의 ha당 입목축적이 산림기본통계상의 관할 시·군·구의 ha당 입목축적의 150%이하일 것, 다만, 산불발생, 솎아베기 또는 인위적 벌채를 실시한 후 5년이 지나지 아니한 때는 산불발생, 솎아베기 또는 벌채전의 입목축적으로 환산하여 적용”하도록 규정하고 있다. ha당 입목축적에 대한 문제점으로는 첫째, 입목축적을 낮추기 위해 고의적으로 산불을 발생시키거나 수목을 고사시키는 등의 우려가 있으며, 5년 후 개발을 목적으로 한 간벌, 벌채 등 편법시업이 자행되고 있다는 것이다. 이와 같은 사례는 개발 수요가 많은 수도권지역에서 빈번하게 발생하고 있었다. 둘째, ha당 입목축적에 대한 또 하나의 문제점으로는 산림시책에 따라 열심히 조림하고 가꾼 산주들이 피해를 볼 수 있다는 것이다. 즉, 양호한 조림지의 경우 입목축적이 높아 대부분 개발대상지에서 제외된다. 또한, 조림하여 벌기령에 도달하여 벌채한 경우에도 5년이 경과 되어야 개발할 수 있는 등의 불이익을 초래할 수 있다. 입목축적은 언제든 변화될 수 있는 동적(動的) 지표이기 때문에 산지전용허가 여부를 판정하는 기준으로 선정하게 되면 여러 가지 문제점이 발생할 소지가 있다. 즉, 위에서 지적한 문제점 외에도 해당 시·군·구의 평균 입목축적을 산림기본통계상에 의하도록 규정함으로서 현실 축적이 산림기본통계와 차이가 날 경우 언제든 논란의 소지가 발생할 수도 있다. 위와 같은 문제점을 해결하기 위해서는 예외 규정을 두어 기준을 탄력적으로 적용하도록 하는 등의 일련의 조치가 필요하다. 즉, 산지를 오래도록 소유한 산주나, 산림을 잘 가꾼 독림가 등에 대하여는 입목축적에 대한 비율을 상향조정 하거나, 벌기령에 도달하여 벌채한 경우에는 5년 경과기간을 적용받지 않도록 하는 등의 조치가 필요할 것으로 판단된다. 한편으로는 양호한 산림을 보호하기 위하여 입목축적을 대체할 수 있는 지표를 모색하는 것도 필요하다고 판단된다. 입목축적이 양호한 조림지 입목축적이 낮은 산불 발생지 © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(3)
    산지는 경사를 이루고 있고, 경사가 급한 산지를 개발하게 되면 필연적으로 높은 절개지가 발생하게 된다. 이와 같은 높은 절개지는 경관을 훼손시키며, 토사 유출 등 재해발생의 원인이 될 수 있다. 따라서 산지전용허가기준에서는 “전용하고자 하는 산지의 평균경사도는 25도 이하(체육시설의 설치이용에 관한법률에 의한 스키장, 광업법에 의한 채광의 경우 평균경사도 35도 이하)”로 규정하고 있다. 평균경사도 규정의 문제점으로는 첫째, 최대 경사도가 아닌 평균경사도를 규정함으로써 급경사지도 개발대상지에 포함된다는 것이다. 즉, 개발대상지가 대부분의 완경사지와 일부의 급경사지로 구성되어 있을 경우 평균경사도가 낮아져 급경사지도 개발대상지에 포함되어 개발 가능지가 된다. 둘째, 전국적으로 획일적인 기준이 적용되다보니 평야지역과 산악지역간 형평성 문제가 존재한다는 것이다. 즉, 평야지역의 경우 대부분의 산지가 개발 대상지에 포함되는 반면, 산악지역의 경우 상대적으로 개발대상지가 적어진다. 셋째, 표준화된 평균경사도 산출 방법이 마련되어 있지 않아 개발사업자와 전용허가 공무원간 논쟁의 소지가 존재한다는 것이다. 즉, 대부분의 개발사업자의 경우 전산화된 수치지형도를 이용하여 GIS방법으로 평균경사도를 산출하지만, 일선 전용허가공무원들은 종이 지형도상에서 수작업에 의한 사전법(寺田法)을 이용하고 있어 방법간의 차이로 논란의 소지가 발생할 수 있다. 특히, 경사도가 개발여부를 결정하는 25도에 근접할 경우 이와 같은 논란의 소지는 더욱 심해질 수 있다. 위와 같은 문제점을 해결하기 위해서는, 평균경사도 기준을 탄력적으로 적용할 수 있도록 개선해주는 것이 필요하다. 즉, 산지의 평균경사도는 25도 이하를 기준으로 하되, 지역여건을 고려하여 일정 비율을 증감 한다든지, 전용하고자 하는 산지의 평균경사도는 25도 이하를 기준으로 하되, 급경사지의 구성비율이 일정비율을 초과할 경우 개발을 재검토하도록 하는 등의 조치가 필요하다. 또한, 평균경사도 산출방법과 관련된 논란의 소지를 미연에 방지하기 위해서는 누구나 쉽게 이용할 수 있는 표준화된 평균경사도 산출방법을 개발하여 보급하는 것이 필요하다. 국립산림과학원에서는 평균경사도 산출 프로그램을 개발하였으며, 개발된 프로그램을 이용할 경우 산지전용허가업무의 효율성을 제고시킬 수 있을 것으로 판단된다. 급경사지 개발(리조트 시설) 평균경사도 산출 프로그램 © 산림환경신문
    • 오피니언
    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(2)
    연접개발 제한규정은 가능한 한 지형을 최대한 존치시켜 산지개발에 의한 충격을 최소화하기 위한 기준이다. 연접개발 제한규정을 살펴보면 “산지전용허가를 받고자 하는 지역의 경계와 종전의 산지전용허가지역의 경계가 직선거리 500미터 이내에 있는 경우 허가예정지의 면적과 종전의 산지전용허가지역의 면적을 합산한 면적이 3만 제곱미터 이하”로 되어 있다. 연접개발 제한 규정이 적용되면 직선거리 500미터 내 면적 78.5ha 가운데에서 개발이 가능한 면적은 3ha로 약 3.8%에 불과하다. 연접개발 제한규정의 가장 큰 문제점은 개발 선점경쟁이 치열하게 벌어진다는 점이다. 즉, 78.5ha에 달하는 산지가 필지별로 소유자가 제각각 다르기 때문에 다른 사람들이 개발을 먼저 하여 3ha가 초과될 경우, 나머지 75.5ha의 소유자는 개발이 불가능하다. 이와 같은 상황에서 허가부터 받아놓고 보자는 식의 개발 선점경쟁이 과열되고, 과대 편법개발이 성행하면서 오히려 난개발을 조장할 수 있다. 특히, 개발 수요가 많은 일부 수도권 지역에서는 부지조성 후 시세차익을 노린 분양권 거래가 성행하고 있는 실정이었다. 이에 따라 개인 주택이나 공장 증축을 위한 실수요자들이 피해를 볼 수 있으며, 사유재산 침해로 인한 민원사례가 급증하고 있는 실정이다. 연접개발 제한규정은 지역·지구 등으로 용도를 변경하여 개발할 경우 적용대상에서 제외된다. 따라서 주택이나 공장 증축 등 실수요자들의 소규모 개발 사업에 대하여 예외규정을 적용하는 등의 일련의 조치가 필요하다. 즉, 현행 500미터로 규정된 직선거리를 단축해줌으로서 개발 선점경쟁을 방지하고, 일정규모 이하의 소규모 주택, 공장 증축, 근생시설 등에 대하여는 연접면적에서 제외시켜 주는 등의 조치가 필요하다. 일본의 임지개발 허가제도에는 개발 충격을 완화하기 위하여 공장, 주택단지 등 개발 유형별로 시설물사이에 일정규모의 산림을 존치하도록 규정하고 있다. 직선거리 500미터(78.5ha)내 개발 가능면적은 3ha 과대 편법개발 성행 (난개발 조장) © 산림환경신문
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    • 연재.기고
    2008-10-15
  • 산지전용허가기준의 개선방안(1)
    우리나라는 1988년 서울올림픽을 계기로 건설의 붐과 함께 도시․산업적 토지수요가 급증함에 따라 이를 수용할 수 있는 토지수요를 산지에서 공급해야 한다는 의견이 제기되면서 많은 산지가 개발되기 시작하였다. 그러나 이러한 과정에서 산지개발을 위한 방식이나 기준이 마련되지 않은 가운데 기존의 평지 개발방식을 여과 없이 산지에 적용함으로써 산지의 난(亂)개발이 발생하였고, 이는 사회적인 문제를 초래하게 되었다. 이러한 문제의 해결을 위하여 일부 지자체에서는 자치예규나 조례로써 난개발 방지를 위한 노력을 기울였으나 법률적 근거가 미흡하여 효과를 거두지 못하였다. 이에 따라 산림청에서는 산지의 난개발을 방지하기 위하여 2003년도에 산지관리법을 제정하여 산지전용허가제도를 도입하였고, 세부적인 산지전용허가기준을 규정하여 시행하도록 하였다. 그러나 산지전용허가기준은 지역별 지형의 다양성을 고려하지 못하고 전국에 걸쳐 획일적으로 적용함으로서 지역간의 형평성 문제가 지속적으로 제기되고 있으며, 일부 기준의 경우는 기준 자체의 불명확성으로 인해 개발사업자와 허가 담당자간 분쟁사례가 빈번하고 있는 실정이다. 또한 불합리한 허가기준으로 인해 실수요자가 피해를 보는 한편, 편법적용 등의 악용사례가 발생함에 따라 산지전용허가기준에 대한 전반적인 개선과 보완이 요구되고 있는 실정이다. 국립산림과학원의 산지이용연구팀에서는 2006년부터 2007년까지 2년간의 연구를 통하여 산지전용허가기준에 대한 실제 적용성 평가와 현재의 운용실태를 분석한 결과, 총 8가지의 기준들에 대한 개선작업이 매우 시급하다고 분석되었다. 다음 기준들의 개선방안에 대한 검토를 위해 전문가 그룹을 설정하여 설문조사(델파이조사) 및 현지조사를 실시하였다. 각 기준들에 대한 현재 규정의 세부내용과 문제점을 살펴보고 설문조사와 현지조사를 통해 마련된 개선안에 대해 앞으로 총 10회에 걸쳐 연재할 예정이다.산지의 난(亂)개발 사례(골프장) 산지의 난(亂)개발 사례(주택단지) © 산림환경신문
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    • 연재.기고
    2008-10-15
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